Сущность производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействий) органов власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, Арбитражный и гражданский процесс, № 9, 2010 г.
Арбитражный и гражданский процесс, № 9, 2010 г.
Аннотация:
Сущность публичного судопроизводства неоднозначно трактуется современными исследователями. В настоящей статье проанализированы основные подходы к установлению правовой природы производства по оспариванию ненормативных правовых актов, решений и действий представителей власти, а также изложена авторская позиция по вопросу определения сущности данного вида судопроизводства.
Ключевые слова: публичное судопроизводство, административная юстиция, административный процесс, административное правоотношение.
Сведения об авторе
Гатин Айрат Ахмадуллович – аспирант кафедры гражданского процесса Академии Управления «ТИСБИ».
Essence of an appellate procedure of acts of the government, actions and decisions of officials, the state and municipal employees.
Summary:
Appellate procedure of acts of the government has different theoretical treatments. In this work the analysis of opinions of scientists about this problem, and also the position of the author is stated opinion on essence of an appellate procedure of acts of the government.
Keywords: public legal proceedings, аdministrative justice, аdministrative process, the administrative legal attitude.
The information on the author
Gatin Airat Ahmadullovich - the post-graduate of faculty of civil process of Academy ofManagement TISBI”.
Вопросы, связанные с установлением правовой природы публичного судопроизводства, многие годы продолжают вызывать в процессуальной доктрине полемику среди учёных. Интерес науки вызван не только проблемами правоприменительного характера, но и базовыми теоретическими положениями современного гражданского и арбитражного процесса по делам, возникающим из так называемых «административных правоотношений». Дискуссию порождает даже название этого вида производства. Причины отсутствия единства среди учёных кроются в неоднозначности рассматриваемого процессуального явления.
В правовой доктрине превалирует мнение об административно-процессуальной природе производства по делам, возникающим из публичных правоотношений. Большая группа учёных считают, что объективное раскрытие сущности и признаков данного вида производства возможно только в срезе административного права и процесса. В частности, такой позиции придерживаются Н.Г. Салищева1, Ю.Н. Старилов2, Н.Ю. Хаманева3, Д.М. Чечот4 и другие исследователи5. В качестве обоснования такой концепции приводятся вполне убедительные аргументы. Так, Ю.Н. Старилов пришел к заключению, что "на институт административного процесса нужно посмотреть как на административное судопроизводство (административную юстицию)"6, "главный смысл административно-процессуальной деятельности заключается в административном судопроизводстве", "судебная деятельность по осуществлению нормоконтроля, а также по рассмотрению административно-правовых споров и должна считаться административным процессом"7.
Авторитетнейший представитель данного научного направления Бахрах Д.Н. утверждает, что административная юстиция есть «рассмотрение и разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц с субъектами публичной власти (административными органами) по вопросам их властной деятельности»8, при этом особо акцентируя внимание на то, что административная юстиция ― это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических лиц на властные деяния субъектов публичной власти.
При этом учёные признают, что в России административная юстиция в основном осуществляется по гражданско-процессуальным правовым нормам. Соответственно, следуя логике аргументаций представителей рассматриваемой научной школы, в случаях оспаривания решений, действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих осуществляется административная юстиция в гражданско-процессуальной форме, являясь, тем самым, видом гражданского судопроизводства. Но данный правовой институт хоть и регламентирован гражданско-процессуальным законодательством, вместе с тем по своей сути является административным судопроизводством и осуществляется в порядке, урегулированном нормами административного права9.
Мы с данной административно-процессуальной концепцией не согласны, поскольку в рамках рассматриваемого производства решаются не только дела из собственно административных правоотношений, но и иные категории дел. Для подтверждения нашей позиции по данному вопросу обратимся к понятийно-категорийному правовому аппарату. Традиционно под административно-правовыми отношениями понимаются общественные отношения, связанные с деятельностью органов исполнительной власти10, которые возникают в процессе организации и деятельности органов и должностных лиц, осуществляющих исполнительную и распорядительную деятельность. Вместе с тем, производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может и не должно исчерпываться лишь административными спорами, поскольку в рамках этого процесса рассматриваются споры и с иными органами, не отнесёнными законодательством к исполнительной ветви государственной власти. Например, оспорить в рамках такого производства возможно ненормативный правовой акт, принятый палатами Федерального Собрания, должностным лицом муниципального органа, возможно оспаривание решений и действий прокуратуры, а также многих других органов и должностных лиц. Более того, в порядке публичного судопроизводства в гражданском и арбитражном процессе допустимо обжалование решений и действий (бездействий), которые не урегулированы административно-правовыми нормами, но совершены представителями исполнительной государственной власти. Речь идёт, в частности, о действиях (бездействиях) в области государственного регулирования тарифов11, отказ в информировании субъектов туристской деятельности12, в выдаче документов в сфере землеустройства13 и других действия и решениях.
Наша позиция в полной мере получила воплощение в действующем законодательстве. Не случайно, на наш взгляд, рассмотрение жалоб граждан и юридических лиц на действия и решения органов государственной и муниципальной власти производится в гражданско-процессуальной и арбитражно-процессуальной формах. Это доказывает, что законодатель сегодня отказывается от концепции административной юстиции, придавая ей конкретный гражданско-процессуальный и арбитражный характер. И хотя Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации14 (далее – АПК РФ) использует формулировку «административное судопроизводство» (например, в статье 29), при этом в нём подчёркивается, что арбитражные суды рассматривают в таком порядке дела, возникающие также и из иных публичных правоотношений. Вместе с тем, во избежание неправильной трактовки этих процессуальных норм мы предлагаем скорректировать терминологию действующего АПК РФ, заменив в нём слова «административное судопроизводство» на «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Заметим, что соответствующую формулировку использует действующий Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации15.
Необходимо, с нашей точки зрения, также обратиться к правовому опыту зарубежных стран. Например, в Нидерландах группа так называемых «административных споров» подведомственна судам общей юрисдикции, в то время как в данном государстве существует целая система административно-специализированных судов16. В Великобритании наблюдается ситуация, когда соответствующее право по рассмотрению жалоб граждан и организаций предоставлено большому числу субъектов – общим судам, административным трибуналам, статусным расследователям и другим17. Указанные примеры показывают нам, что в зарубежных странах, как и в Российской Федерации, наблюдается схожее организационное разнообразие моделей рассмотрения жалоб различными юрисдикционными органами, среди которых особо выделяются судебные инстанции.
Таким образом, мы пришли к выводу, что сущность производства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в полной мере может быть раскрыта только в качестве собственно гражданско-процессуального правового института, а именно как совокупность процессуально-правовых норм, регламентирующих отношения между судом и участниками процесса по разрешению спора, связанного с принятием ненормативного правового акта или решения либо с совершением действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, включая государственных и муниципальных служащих.
1См.: Салищева Н.Г. Административное право и административный процесс: старые и новые проблемы // Государство и право. - 1998. - N 8. - С. 27; Салищева Н.Г. Проблемные вопросы административного процесса // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / Отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. - М.: Юристъ, 2004. - С. 221 - 232.
2Старилов Ю.Н. Повышение юридического качества защиты прав и свобод граждан - основное направление модернизации современного российского административного процесса // Научные труды Европейской академии административных наук. - М.: Изд-во ВИЭСП, 2006. - С. 14; Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Часть II. Книга вторая. - Воронеж, 2001. - С. 258.
3См.: Хаманева Н.Ю. Конституционное право граждан на подачу обращений // Государство и право. - 1996. - N 11. - С. 11.
4Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). - М.: Юридическая литература, 1973.
5См.: Святохина Ю.В. Административно-процессуальное право: формирование и содержание административно-юстиционной модели: Дис. ... канд. юрид. наук. - Воронеж, 2007. - С. 47; Антонов И.В. Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании правовых актов. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2007. – С. 15.
6Старилов Ю.Н. Административный процесс в системе современных научных представлений об административной юстиции // Государство и право. - 2004. - N 6. - С. 5
7Там же.
8Бахрах Д.Н. Административное судопроизводство и административная юстиция // Современное право. – 2005. - N 5. – С. 21.
9Бахрах Д.Н. Указ. соч. – С. 22.
10См.: Бахрах Д.Н. Административное право. М.: НОРМА, 1996. С. 20; Павлова М. Гражданское и административное судопроизводство: коллизии правового регулирования // Арбитражный и гражданский процесс. – 2009. - N 10. – С. 5.
11Приказ ФСТ РФ от 27.10.2006 N 207 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по тарифам государственной функции по рассмотрению разногласий, возникающих между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, и потребителями, и принятию решений, обязательных для исполнения" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - N 5. – 2007.
12Приказ Ростуризма от 19.12.2007 N 141 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - N 19. – 2008.
13Приказ Минэкономразвития РФ от 14.11.2006 N 376 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по предоставлению государственной услуги "Ведение государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - N 7. – 2007.
14Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. - N 30. - ст. 3012.
15Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - N 46. - Ст. 4532.
16См.: Административно-процессуальное законодательство Голландии (научно-практический комментарий). - Харьков: ООО "Одиссей", 2001. - С. 115 - 124.
17Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - М.: Юридическая литература, 1972. - С. 187.